慕尼黑安全报告特别版：多领域疫情——关于Covid-19时代的发展、脆弱和冲突

编者按

2021年2月19日，2021年慕尼黑安全会议（以下简称慕安会）特别会议将在线上举行（会议具体议程附后），美国总统拜登、德国总理默克尔、法国总统马克龙、联合国秘书长古特雷斯等政要将与会并发表主旨演讲。

近日，慕安会网站发布题为《多领域疫情》的慕尼黑安全报告特别版。报告指出，新冠疫情阻碍了社会发展，加剧了国家脆弱性并可能进一步侵蚀国际合作。疫情成为过往错误的放大镜：国际社会在促进发展、控制脆弱性和减少暴力冲突方面的努力欠缺，逐渐削弱了许多国家应对重大危机的能力。当前，国际社会存在两种选择，要么继续对欠发达国家的投资不足，使国家间差距与脆弱性进一步加大；要么改弦更张，将团结视作自身利益，将保护视为对未来的战略投资。报告呼吁德国、欧洲和其他发达国家以此为警钟，采取果断行动重振合作，帮助脆弱人群抗击新冠疫情，增加对发展、恢复能力与和平的投资。在国际层面，有效的团结合作机构和机制亦亟待加强。报告强调，过去几个月抗击疫情的经验表明，许多发展中国家的作法都值得发达国家学习。危机之中育新机，对德国、欧洲和国际社会来说，多重大流行病或将使得它们在帮助欠发达国家“更好地重建”的同时，缩小全球差异，减少其对国际和平、稳定和恢复能力的不利影响。
清华大学战略与安全研究中心对报告内容进行了摘译，供读者参考。

第一部分

导语：措手不及的世界

2020年3月11日，世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情“从特征上可称为大流行”。迄今，该病毒已造成全球100多万人死亡。与此同时，疫情也超越公共卫生领域，导致了“饥饿大流行”、“不平等大流行”、“专制大流行”等各种“影子疫情”，世界发展倒退，人权受损，引发冲突的星星之火四起。

新冠病毒放大了疫情前世界的缺陷。富裕的西方国家已经失去了解决全球问题的抱负和能力，只顾“自扫门前雪”。缓解全球威胁、促进发展、遏制脆弱性和暴力冲突等多边合作机制和对脆弱国家的援助工具早已运转不良。

疫情迫使发达国家意识到在发展、恢复能力以及和平问题上投资不足的代价。全球人民福祉相依的现实需要其更好地保护世界上最脆弱国家。为了实现这一目的，德国、欧洲和国际社会需要做三件事：第一，弄清哪些国家及其相关在新冠肺炎疫情中受到的影响最大（第2部分）；第二，了解新冠病毒直接和间接造成的多重破坏性影响（第3部分）；第三，理解全球层面的趋势如何加剧了这些破坏性影响（第4部分）。

第二部分

疫情来袭：全世界的高危病人

新冠病毒不是“伟大的均衡器”，其产生的影响并不平等。数据显示，即使在发达国家内部，边缘和弱势群体受到的伤害相对更大。国家间也是如此，欠发达、脆弱以及冲突不断的国家由于缺乏有效的医疗和卫生系统、富有弹性的经济、以及以信任为基础的社会关系，应对新冠疫情的能力有限。

• 医疗和卫生系统

新冠疫情给世界各地的医疗卫生系统带来巨大压力。在全球南方尤其明显。对基础设施投入不足是导致医疗卫生系统脆弱性的重要原因。此外，在有些地方，暴力冲突加剧了公共卫生状况的糟糕程度。

• 社会经济系统

许多专家担忧，新冠疫情对社会经济造成的破坏远大于疾病本身。为遏制新冠疫情蔓延采取的封城政策已经严重影响了经济活动，其所造成的后果对发达国家来说是痛苦的，对发展中国家来说则是毁灭性的。因为大宗商品价格暴跌和高额债务使得后者原本有限的政府财政空间进一步缩小。

• 政治制度和国家-社会关系

信任是危机时刻的重要资源。为了控制疫情扩散，政府必须采取极端社交限制措施，社会对国家信任度越高，疫情防控的成功率就越高，反之则使得措施难以实施。为了提高防疫有效性，政府搜集和传播疫情有关信息的能力也很重要。缺乏准确的评估或预测，甚至故意对公众隐瞒事实，都会削弱防控效果。

• 战略优势

全球南方的有些国家显示出了应对疫情的独特优势。第一，年轻化的人口结构是天然优势，被感染人群普遍症状较轻。第二，欠发达地区对疫苗安全有效的信任程度更高，有助于提高接种比例。第三，很多发展中国家，特别是非洲国家应对传染病经验丰富，其边境医学筛查机制和社交隔离措施完善，防控意识和经验充足，行动及时。

第三部分

助长欠发达、脆弱及冲突：新冠疫情的长期危害

• 暴力冲突：戴着口罩的战争

2020年3月23日联合国秘书长古特雷斯呼吁疫情期间全球暴力冲突暂时停歇，然而这一美好愿望很快落空。事实上，新冠疫情逆转了许多国家的发展趋势，加剧其脆弱性，放大暴力冲突根源性因素，导致冲突数量非减反增，情况更加复杂，还使得国际维和、人道救援及国际调解活动受到严重制约。

根据2020年5月武装冲突地点和事件数据库项目（ACLED）公布的数据，目前发生武装暴力冲突的43个国家中仅10个国家表示欢迎停火倡议；疫情后东部和西部非洲地方武装冲突增长了70%；2020年7月1日联合国安理会发布全球停火倡议，此后三个月内，仍有超过21000人在冲突中丧生，包括5800名平民。

• 欠发达国家：艰难维生

疫情全面扰乱了联合国落实可持续发展目标的进程。联合国2020年数据显示，全球极度贫困和营养不良人口均增加过亿；饥饿人口数量翻倍；人民健康福祉状况极大倒退，因医疗保障缺失而导致非疫情死亡人数或多达200万；中低收入国家的外汇收入减少20%，全球基尼系数上升；大量儿童失学，男女不平等加剧；全球就业岗位减少4.95亿；气候变化和环境灾害让粮食危机雪上加霜；商业运输崩溃，救助困难重重；政府开发援助额度锐减。除非国际社会采取有力措施，否则可持续发展的17项目标将难以在2030年实现，甚至可能还将不及2015年时的水平。

• 脆弱的政府与民主倒退

疫情导致政府治理能力急剧下降。有些政府甚至无法提供基本公共服务。疫情防控失败让一些政府威信扫地，引发政治动乱。为防控疫情，各国政府不得不限制民主权利和公民自由。截至2020年10月，疫情导致66个国家的113场选举推迟。各国应用高科技手段和监控设备实现病例追踪，使得侵犯公民隐私风险上升。部分政府借机压制国内反对派及少数族裔，暴力执法和医疗腐败频发。

• 暴力非国家行为体

2020年全球部分地区恐怖袭击比以往更加频繁。疫情期间很多国家反恐任务被搁置，极端主义者受到的压制减弱，疫情下社会生存状况恶化，不平等加剧，加之长时间隔离及社交媒体影响，使得许多个体更容易被极端主义所蛊惑。流动限制措施造成大量移民滞留，导致偷渡和人口贩卖猖獗，受困的移民和难民也更易被暴力团伙俘获。

第四部分

国际舞台：多边机构失能

新冠疫情导致大国竞争加剧，全球民族主义和保护主义升级，多边合作机制陷入危机。这对世界最脆弱人群来说是重大威胁，给全球合作和多边行动带来长远和严峻的挑战。

• 大国竞争

新冠疫情加剧了大国间竞争，紧张关系深刻影响全球合作，多边机构成为各国对抗的角斗场。美中在世界卫生组织的口水战最为典型。大国对抗不仅削弱了其自身在危机中发挥领导作用的能力，导致多边反应速度下降，最脆弱地区无法及时获得急需的抗疫物资，更重要的是，对国际机制造成的损害很可能比疫情持续更长时间，多边合作的能力将持久削弱。如世卫组织面临经费削减、公信力降低、各国执行力减弱等问题。最终受害最深的是最脆弱国家的人民。

• 民族主义和保护主义

疫情前，全球化已经深受诟病，以国家安全为名的经贸脱钩频发，政治领域内民族民粹主义激化。新冠疫情的出现更是加剧了零和思维与仇外情绪，去全球化、脱钩、重建国内供应链等讨论占据全球核心议题。这对依赖贸易的发达国家来说是巨大的经济挑战，而对发展中国家来说，将带来灾难性的影响。如果多边合作继续动摇，医疗用品、防护设备等领域的保护政策将极大削弱这些国家的抗疫能力。倘若“疫苗民族主义”盛行，全球南方将首当其冲。

因此，德国和欧洲等国家应该加大国际层面的疫后重建投入，设法重振相关的多边机制。发达国家应提高本国供应链的多样化以抵御冲击，同时，还应帮助欠发达国家增强本国供应链韧性。例如，欧洲可以加强对非洲自贸区基础设施和联通的投资。

• 值得乐观的理由

第一，疫情期间，以移民为主的医护人员、农业劳动者和司机对社会作出巨大贡献。有望使决策者认识到移民的重要性，提升移民待遇。

第二，包括发达国家在内的多国政府已经开始意识到，国家间依赖是相互的，保护主义可能适得其反。联合国、国际货币基金组织、世界卫生组织、全球疫苗免疫联盟、盖茨基金会以及非洲的多个地区组织都已经在积极推进合作，此将有助于提高欠发达国家的疫情应对能力及危机后恢复能力。

第五部分

结论：增强全球抵抗力

新冠肺炎疫情可能标志着安全威胁新时代的开端。在面对疫情、气候变化、经济战及网络攻击等“必须经受的挑战”面前，一个国家的安全与其抵抗和恢复能力密不可分。不幸的是，这种能力的分布并不均匀。因此，国际社会应付出更多努力来保护世界上最脆弱的国家。如联合国秘书长古特雷斯所言，“团结就是利己”。德国、欧洲和国际社会需要将短期援助与对恢复能力的长期投资联系起来。

首先，高收入国家应停止实施“保护主义”等对发展中国家造成极大损害的措施。G20应在这方面起带头作用，并鼓励国际社会其他成员效仿。

其次，欧洲和国际社会需要作出更大的努力来减轻疫情对脆弱人群的不利影响，尤其是在消除贫穷和饥饿方面。G20通过实施“暂停偿债倡议”（DSSI）迈出了第一步。

第三，发达国家在帮助欠发达国家重建的同时，应注重增强其预防和恢复的能力，以建设更强大的医疗系统、富有弹性的经济以及牢固的社会信任关系为努力的重点。

世卫组织总干事谭德塞最近警告称：“这不会是最后一场大流行病。”各国也需要就此三个方向团结协同，加大对多边卫生机构的国际援助，加强全球供应链的韧性和可持续性，充分展示民主的优越，以期实现国际层面上“更好的重建”。

此外，一些令人鼓舞的迹象表明，多边主义很可能会重振旗鼓。新冠肺炎疫苗实施计划（COVAX）可以成为一个起点。

抗击疫情是一场马拉松。国际社会有责任防止任何一个国家落后。我们只有努力提高全球的恢复力才能取得成功，否则将会面对一个更加脆弱的世界。

翻译：周武华、许馨匀、苏艳婷、张奕、马国春、黄萧嘉、王静姝
核稿：董汀

慕尼黑安全会议

-TV特别会议

【时间】2月19日，晚11：00-凌晨2：00（北京时间）

【会议链接】

https://securityconference.org/en/msc-special-edition-2021/

【会议议程】

• 晚11：00 开幕致辞

Natalie Amiri ，主持人，德国ARD电视台记者

Wolfgang Ischinger，慕安会主席

Markus Söder，德国巴伐利亚州州长

• 晚11：15 全球优先行动项

António Guterres，联合国秘书长

• 晚11：35 抗击疫情

Bill Gates，比尔和梅琳达.盖茨基金会联合主席

Tedros Adhanom Ghebreyesus，世界健康组织秘书长

• 晚12：15  新跨大西洋议程（第一部分）

Joe Biden，美国总统

Angela Merkel，德国总理

Emmanuel Macron，法国总统

• 凌晨1：00新跨大西洋议程（第二部分）

Ursula von der Leyen，欧盟委员会主席

Charles Michel，欧洲理事会主席

Jens Stoltenberg，北约秘书长

• 凌晨1：45应对气候危机

John Kerry，美国气候变化特使

• 凌晨2：00 闭幕致辞

Wolfgang Ischinger，慕安会主席